• Risques côtiers : la « protection » contre la prévention ?

    Dans la nuit du 27 au 28 février 2010, au plus fort d'une dépression atmosphérique, la tempête Xynthia conjuguée à une marée de fort coefficient frappait la côte atlantique, y causant 46 morts. 29 de ces victimes, prises au piège de la submersion marine, étaient localisées dans la seule commune de La Faute-sur-Mer, dans des lotissements relativement récents.

    Le procès pénal tenu aux Sables d'Olonne s’est s'attaché à déterminer et à faire comprendre l'enchaînement des faits, et surtout des fautes qui, additionnées, ont conduit à un tel désastre.

    Pour éviter qu’une telle catastrophe ne se reproduise sur nos côtes, comment ne pas s'interroger sur des attitudes ayant contribué à celle-ci ? Sur quels principes s'appuyer pour éviter les dérives constatées ?

    Risques côtiers : la « protection » contre la prévention ?

    Constructions et enrochements sur la dune. La Guérinière (Ile de Noirmoutier).

    I.    Des positionnements qui posent problème

    a.    Entraver la mise en place des Plans de prévention

    La prévention des risques naturels prévisibles relève de l’État, à qui incombe la responsabilité d’élaborer et de mettre en œuvre des Plans de prévention des risques naturels prévisibles (article L562-1 du code de l’environnement). Cette démarche est d’une particulière importance dans le département de la Vendée compte-tenu de la typologie de ses côtes, dont les composantes sableuses et artificialisées sont exposées aux aléas de la submersion marine et de l’érosion (fig. 1).

    Risques côtiers : la « protection » contre la prévention ?

    Fig. 1 :Typologie des côtes de la Vendée.
    (Étude GHI-GEOS, 2008)

    Or, par leur impact sur l’urbanisation (les PPR valent servitudes d’utilité publique et s’imposent aux PLU), ces plans suscitent ordinairement de vives résistances locales : opposition de porteurs d’intérêts privés dont les perspectives de gains financiers se trouvent contrariées ; opposition des municipalités sensibles aux récriminations de ces porteurs d’intérêts privés, et pour lesquelles de surcroît l’augmentation des ressources fiscales tirées de l’urbanisation peut représenter une véritable manne favorable à leur développement.

    L’obligation de la concertation locale pour élaborer ces plans tourne vite au bras de fer entre les services de l’État et les communes, voire à de véritables manœuvres d’obstruction. Les consignes ministérielles conduisant à rechercher  l’adhésion des collectivités font que la concertation se transforme en négociation dès le stade préliminaire de la définition de l’aléa (l’évènement déclencheur), puis pour la délimitation des zonages réglementaires qui en découlent.

    C’est ce processus qui a conduit, à La Faute-sur-Mer, sur fond de déni complet du risque, à une très forte sous-estimation de l’aléa, à la délimitation de zonages totalement incohérents et consécutivement, à la délivrance de permis de construire pour des maisons qui se sont révélées être des pièges mortels.

    C’est ce même processus qui semble aujourd’hui à l’œuvre sur le littoral vendéen, là où des plans de prévention des risques sont en cours d’élaboration après avoir été prescrits par le préfet entre janvier 2011 et juillet 2012 (fig. 2).

    Risques côtiers : la « protection » contre la prévention ?

    Fig. 2 : Les Plans de prévention des risques
    prescrits (P) et approuvés (A) après Xynthia sur le littoral vendéen
    (VNE, 2014, d’après DREAL Pays de la Loire et Préfecture de la Vendée)

    C’est le cas particulièrement dans l’île de Noirmoutier, où le PPR prescrit le 6 janvier 2011 se trouve durablement retardé par l’opposition très active d’un « collectif de défense des intérêts des particuliers, des professionnels et des propriétaires », relayé par les élus locaux. Tous bataillent contre les projets de cartographie présentés par les services de l’État, dans lesquelles ils voient non pas un objectif de prévention, mais seulement la volonté de « limiter l’urbanisation des zones littorales » et de ce fait la perspective d’« un vrai drame économique et social ».

    C’est encore le cas pour le PPR de la Sèvre Niortaise, prescrit le 22 février 2012, pour lequel l’administration doit faire face à la demande des conseils municipaux concernés d’une révision du projet dont ils craignent qu’il ne « freine les perspectives de développement de leur territoire et qu’il ne les pousse vers le déclin économique ». Ces communes ont mandaté un expert judiciaire et les réunions du comité de pilotage sont suspendues (fig. 3).

    Risques côtiers : la « protection » contre la prévention ?

    Fig. 3 : Coupures de presse (Ouest-France, octobre 2014).

    Entraver la prévention n’est pas responsable. Un principe intangible doit prévaloir, qui a été rappelé devant le tribunal des Sables d’Olonne par M. Stéphane Raison, ancien chef du service maritime et des risques de la DDE de la Vendée : « le risque ne se négocie pas. »

    b. Vouloir continuer à construire au risque des « protections » ?

    Si les collectivités freinent l’adoption des plans de prévention des risques initiés par l’État, elles sont à l’inverse nettement plus proactives en ce qui concerne les programmes de travaux de protection : digues, enrochements…

    Les collectivités poussent donc les feux quant aux chantiers. Certains sont certes nécessaires ; mais la stratégie est limpide, bien des déclarations en témoignent : il s’agit de s’appuyer sur la généralisation d’endiguements renforcés pour pouvoir, le moment venu – soit le plus tard possible – aborder en position de force la négociation avec l’État sur les zonages d’urbanisme des PPR. Autrement dit : les investissements réalisés dans les digues sont tels qu’il n’est pas envisageable qu’ils ne tiennent pas en toutes circonstances ; il n’est donc pas concevable de classer inconstructibles les terrains « protégés » à si grands frais...

    Chacun devrait pourtant avoir conscience qu’« aucune digue n'est ni insubmersible ni incassable, même si elle est bien entretenue » (Stéphane Raison).

    II. Des principes à respecter

    a. Les principes de la Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation

    La Stratégie nationale de gestion des risques d’inondation vient d’être approuvée (arrêté interministériel du 7 octobre 2014, Journal Officiel du 15 octobre).

    Elle réaffirme les « principes généraux » en vigueur relatifs à l’aménagement des zones à risques d’inondation :

    « - la préservation stricte des zones d’expansion des crues en milieu non urbanisé, des zones humides et des massifs dunaires sur le littoral,
    « - de manière générale, l’interdiction de construire en zone d’aléa fort,
    « - la limitation des équipements sensibles dans les zones inondables afin de ne pas compliquer exagérément la gestion de crise, et la réduction de la vulnérabilité des équipements sensibles déjà implantés, voire leur relocalisation,
    « - lorsque les constructions sont possibles, l’adaptation au risque de toutes les nouvelles constructions en zone inondable,
    « - l’inconstructibilité derrière les digues sauf exception justifiée en zones urbanisées ou en zones d’intérêt stratégique,
    « - l’identification des zones dangereuses pour les vies humaines en y étudiant la mise en sécurité des populations existantes par, outre les mesures de surveillance, de prévision, d’alerte et d’évacuation, des projets de délocalisations ou la réalisation ou le confortement d’ouvrage de protection ou de rétention.
    « Les démarches de prévention des risques d’inondation ont vocation à augmenter la sécurité des enjeux déjà implantés en zone inondable. Elles n’ont pas vocation à permettre le développement de l’urbanisation dans des zones qui, bien que protégées pour certains aléas, restent inondables. »

    b. Les principes de la loi Littoral

    Les conditions dans lesquelles la loi Littoral1 est appliquée ont des conséquences majeures sur la gestion des risques.

    Le département de la Vendée comprend 31 communes littorales2. Douze de celles-ci sont toujours régies par des Plans d’occupation des sols (POS) anciens, c’est-à-dire des documents d’urbanisme nés pour certains avant la loi Littoral, et dont la conversion sous le nouveau régime des Plans locaux d’urbanisme (PLU) issu de la Loi SRU du 13 décembre 2000 est retardée autant que possible. Ces POS sont très laxistes quant aux possibilités d’urbanisation qu’ils offrent.

    Il est assez ironique de se rappeler que le département de la Vendée avait été choisi comme « département test » pour la mise en œuvre de la loi Littoral. Son application y a en fait été « négociée » avec les collectivités, de telle sorte que, par exemple, le caractère urbanisable de la « cuvette mortifère » de La Faute-sur-Mer a pu être maintenu au fil des années dans le cadre du POS communal.

    Les faits montrent qu’il a été quasiment impossible de revenir sur de telles erreurs. Pour La Faute-sur-Mer, il a fallu que la catastrophe se produise pour que cette constructibilité fasse l’objet, de fait, d’une remise en cause que l’on espère totale et définitive.

    Rappelons que les Plans locaux d'urbanisme (PLU) peuvent porter la largeur de la bande littorale inconstructible à plus de cent mètres, « lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient ». La circulaire ministérielle du 20 juillet 2006 relative à la protection de l’environnement et du littoral demande aux préfets « d’inciter les communes à mieux exploiter cette possibilité ». Car « les dispositions d’urbanisme de la loi Littoral, si elles sont correctement appliquées, peuvent faciliter la prévention et la diminution du coût des inondations et l’adaptation aux conséquences du changement climatique » en permettant de « renforcer la maîtrise de l’urbanisation en zone côtière soumise à un risque naturel ».

    En l’occurrence, retenons qu’une application stricte de la loi Littoral aurait permis d’épargner des vies…

    ****

    Éviter que de nouvelles catastrophes ne se produisent demain nécessite de ne pas laisser s’urbaniser de nouveaux espaces exposés au risque, et aussi sans doute d’accepter de reconsidérer certaines situations caractérisées par une exposition au risque non seulement réelle, mais appelée à s’accroître dans le contexte avéré du changement climatique, de la hausse du niveau marin et de l’érosion accrue du trait de côte qui en est la conséquence.

    __________

    1 Loi du 3 juillet 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
    2 Dont 5 communes insulaires : L’Ile d’Yeu, Noirmoutier, L’Epine, La Guérinière, Barbâtre ; et 4 communes riveraines d’estuaires : Angles, Grues, Brem-sur-Mer, L’Ile d’Olonne.

    « Xynthia : un drame humain qui aurait dû être empêchéRisques côtiers : « l'Etat ne doit pas se faire piéger » »

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  • Commentaires

    1
    NafNaf
    Lundi 12 Janvier 2015 à 12:33

    Article fort intéressant quoique partial. En effet si les grands principes énoncés ne peuvent être mis en cause, pour Noirmoutier encore aurait-il fallu que le premier projet présenté par l'Etat ait été crédible et scientifiquement établi or il n'en était rien. Dès lors accuser les autorités locales de collusion avec les intérêts privés relève de la fausse information frisant la médisance

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